Silenzio-assenso: quando il cambio destinazione d’uso non si può ottenere tacitamente

Nel mondo dell’edilizia, uno dei temi più delicati e spesso fraintesi è quello del silenzio-assenso, ovvero la possibilità che un’autorizzazione si formi automaticamente se l’amministrazione non risponde entro un certo termine. Si tratta di un istituto previsto dall’articolo 20 del D.P.R. 380/2001, pensato per velocizzare i procedimenti burocratici in campo urbanistico e garantire maggiore certezza ai cittadini.

Ma cosa accade quando l’immobile oggetto della richiesta si trova in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico o ambientale? È ancora possibile ottenere un titolo edilizio per silenzio-assenso? E se il Comune resta in silenzio, il diritto a costruire o cambiare destinazione d’uso è davvero acquisito?

Una recente sentenza del Consiglio di Stato ha fatto chiarezza su questo punto, offrendo un importante spunto di riflessione per professionisti, tecnici e amministrazioni comunali. Vuoi sapere cosa è stato deciso? E quali sono le implicazioni pratiche per chi progetta in zone vincolate?

Il caso: la richiesta di cambio destinazione d’uso in zona vincolata

Il cuore della vicenda riguarda una richiesta edilizia presentata per un piccolo fabbricato rurale, ubicato in una zona collinare a forte vocazione agricola e paesaggistica. L’edificio, di modeste dimensioni (circa 51 mq), era formalmente censito come deposito agricolo. La proprietà, interessata a trasformarlo in una civile abitazione, ha deciso di avviare il procedimento amministrativo per il cambio di destinazione d’uso senza la realizzazione di opere edilizie.

Inizialmente, la società ha optato per una SCIA alternativa al permesso di costruire, confidando nella semplicità dell’intervento. Tuttavia, il Comune ha ritenuto non applicabile tale procedura semplificata, richiedendo formalmente la presentazione di una domanda di permesso di costruire, considerata più coerente con la natura dell’intervento e con le norme urbanistiche della zona.

Leggi anche: Condono per sottotetti e immobili agricoli: ecco cosa cambia

La richiesta ufficiale è stata depositata nel marzo del 2022, corredata di tutta la documentazione necessaria. Da quel momento, però, l’amministrazione non ha adottato alcun provvedimento entro i termini previsti dalla legge, ossia 90 giorni. Nessuna richiesta di integrazione, nessun preavviso di rigetto, nemmeno un atto di diniego formale.

Una situazione che ha portato la proprietà a invocare l’intervenuta formazione del silenzio-assenso, ai sensi dell’articolo 20 del D.P.R. 380/2001, modificato dal D.L. 70/2011 per incentivare la semplificazione amministrativa.

Il Comune ha reagito solo successivamente, nel gennaio 2024, con un provvedimento che negava la formazione del silenzio-assenso, sostenendo che la richiesta fosse in contrasto con le norme urbanistiche vigenti e che, essendo l’immobile in area vincolata, tale meccanismo non potesse in ogni caso operare.

A questo punto, è nato il contenzioso: la società ha deciso di ricorrere al TAR, ritenendo che, a termini di legge, il permesso edilizio dovesse considerarsi tacitamente formato, a prescindere dalle valutazioni urbanistiche del Comune.

Leggi anche: Condono e silenzio-assenso: cosa succede se l’amministrazione è in ritardo?

La prima vittoria al TAR: il silenzio-assenso è valido anche in caso di vincoli?

Nel primo grado di giudizio, il Tribunale Amministrativo Regionale aveva accolto il ricorso della società, ritenendo fondato il principio secondo cui, anche in presenza di possibili difformità urbanistiche, il silenzio-assenso può comunque formarsi se l’amministrazione non si esprime nei tempi previsti dalla legge.

Secondo il TAR, la normativa vigente – in particolare l’articolo 20 del D.P.R. 380/2001, nella sua versione aggiornata – ha lo scopo di tutelare l’interesse del cittadino a ottenere risposte certe e rapide dalla pubblica amministrazione. In quest’ottica, la mancata risposta entro i 90 giorni avrebbe dovuto determinare la formazione tacita del permesso di costruire.

Il giudice amministrativo ha inoltre richiamato alcuni precedenti giurisprudenziali del Consiglio di Stato (come la sentenza n. 5746/2022), i quali avevano affermato che la conformità urbanistica non è condizione per impedire la formazione del silenzio-assenso, ma può eventualmente essere oggetto di annullamento d’ufficio da parte dell’amministrazione, nel rispetto delle regole dell’autotutela.

Ancora più interessante è il passaggio in cui il TAR ha ritenuto il vincolo paesaggistico non automaticamente ostativo alla formazione del silenzio-assenso. Una lettura audace, che ha interpretato in modo restrittivo le eccezioni previste dalla norma, nel tentativo di evitare un uso dilatato dei “blocchi procedurali” da parte dei Comuni.

Il messaggio del giudice sembrava chiaro: non basta un generico richiamo ai vincoli per impedire la formazione del titolo edilizio per silenzio, altrimenti si svuota di significato lo spirito della semplificazione.

Una decisione che aveva fatto ben sperare la società richiedente, ma che sarebbe stata poi ribaltata in appello.

Il Consiglio di Stato ribalta tutto: in presenza di vincoli il silenzio-assenso non si forma

La svolta arriva con la sentenza n. 2513 del 2025 del Consiglio di Stato – Sezione Quarta – che, accogliendo l’appello del Comune, ha riformato integralmente la decisione del TAR, chiarendo un principio fondamentale: il silenzio-assenso non si può formare quando l’intervento edilizio ricade in aree soggette a vincolo paesaggistico o ambientale.

In particolare, il Consiglio ha richiamato l’articolo 20, comma 8, del D.P.R. 380/2001, il quale esclude espressamente la possibilità di silenzio-assenso “nei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali” qualora manchi il previo parere favorevole delle autorità competenti.

Nel caso in esame, l’immobile si trovava all’interno del territorio tutelato dal Piano Urbanistico Territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana e in zona classificata come “Tra5” del Piano Urbanistico Comunale, con destinazione agricola e funzioni strettamente regolamentate.

Secondo i giudici, il cambio di destinazione d’uso da deposito agricolo a residenza ordinaria era non conforme alle Norme Tecniche di Attuazione (artt. 13 e 18 del PUC), che lo permettono solo se la destinazione residenziale è preesistente o se legata in modo funzionale e dimostrabile all’attività agricola. Nel caso specifico, mancavano entrambi i requisiti: né vi era una precedente destinazione residenziale, né risultava documentata una connessione con attività agricola in atto.

Leggi anche: Cambio di destinazione d’uso e sanatoria: le nuove regole del DL Salva Casa

Inoltre, la sentenza evidenzia un punto cruciale: il Comune, in data 23 aprile 2024, aveva emesso un provvedimento esplicito di diniego (prot. n. 2898), motivato e fondato sui vincoli paesaggistici e sulla non conformità urbanistica. Tale atto non è stato impugnato dalla società e, come sottolinea il Consiglio, “ha prodotto un effetto ostativo definitivo alla formazione del silenzio-assenso”, consolidandosi nella sfera giuridica del destinatario per mancata contestazione.

Infine, il Collegio ha rigettato come “inconferente ed erroneo” il richiamo del TAR alla precedente sentenza n. 9969/2023, chiarendo che in quel caso il vincolo era stato già rimosso tramite autorizzazione paesaggistica. Nel caso odierno, invece, nessuna autorizzazione era stata richiesta né concessa, rendendo inapplicabile qualsiasi meccanismo tacito di assenso.